Eingesperrt zwecks «Überstellung» – die Dublin-Haft

Die Diskussionen um das Dublin-System in der Schweiz konzentrieren sich meist auf die Zahl der in ein anderes Land überstellten Personen. Dabei bleibt verborgen, dass diese «Transfers» oft weniger mechanisch ablaufen, als es der Begriff suggeriert. Hunderte von Personen werden jährlich administrativ inhaftiert, bevor sie in den für sie zuständigen Dublin-Staat ausgeschafft werden. Nicht selten widersetzen sie sich aber weiterhin dem europäischen System der Zuteilung von Menschen zu Staaten.

Gemäss der Asylstatistik des Staatssekretariats für Migration (SEM) wurden 2018 1760 Personen von der Schweiz in den für sie zuständigen Dublin-Staat gebracht. Gleichzeitig wurden 1268 Personen aus einem anderen Dublin-Staat in die Schweiz überstellt. In früheren Jahren war dieses Verhältnis deutlich weniger ausgeglichen: Für den Zeitraum von 2009-2018 stehen 29’955 Transfers aus der Schweiz in einen anderen Dublin-Staat 6626 Übernahmen durch die Schweiz gegenüber. Bevor eine solche «Überstellung» aber tatsächlich stattfindet, werden die betroffenen Personen häufig inhaftiert.

Haft als Mittel zur «Sicherstellung von Überstellungsverfahren»

Gemäss der Dublin III Verordnung können Mitgliedstaaten eine Person zur «Sicherstellung von Überstellungsverfahren» inhaftieren, «wenn eine erhebliche Fluchtgefahr besteht». Es hat vorgängig eine Einzelfallprüfung zu erfolgen, die Haft muss verhältnismässig sein und weniger einschneidende Massnahmen müssen als nicht wirksam erachtet werden (Art. 28). Entsprechend hält seit Juli 2015 Artikel 76a des Ausländer- und Integrationsgesetzes AIG fest, dass eine Inhaftierung angeordnet werden kann, «wenn im Einzelfall konkrete Anzeichen befürchten lassen, dass die Person sich der Durchführung der Wegweisung entziehen will.» (Siehe Rezzonico 2016 und 2017, Hruschka/Nufer 2017). Seit Inkrafttreten dieser Bestimmung werden die Dublin-Inhaftierungen separat erfasst.

Im Rahmen unseres NCCR Teilprojektes «Restricting Immigration: Practices, Experiences and Resistance» analysierten wir Statistiken des SEM zur ausländerrechtlichen Administrativhaft für den Zeitraum von Januar 2011 bis September 2017 (siehe kurz und bündig #12). Obschon die Qualität der Daten umstritten ist (z.B. Geschäftsprüfungskommission des Nationalrates), stellen sie gegenwärtig die einzigen amtlich erhobenen Zahlen zur Thematik dar.

Die Dublin-Haft spielt seit ihrer Einführung eine bedeutende Rolle im schweizerischen System der ausländerrechtlichen Administrativhaft: Zwischen Juli 2015 und September 2017 erfolgten 31% aller Haftanordnungen zu diesem Zweck. In absoluten Zahlen bedeutet dies, dass es im Jahr 2016 1922 Haftanordnungen gab, von Januar bis September 2017 999 und 2018 1213. Die Kantone nutzen diese Haftart aber sehr unterschiedlich: In Graubünden macht die Dublin-Haft im Untersuchungszeitrum beispielsweise 17% aller ausländerrechtlichen Inhaftierungen aus, im Tessin lediglich 0,1%. Die Inhaftierten zur Dublin-Überstellung sind mehrheitlich Männer (93%). 12% der Haftanordnungen betreffen Minderjährige zwischen 15 und 18 Jahren. Drei Viertel der Inhaftierungen dauern maximal einen Monat und 89% enden mit einer Ausreise aus der Schweiz. Eine Studie im Auftrag der Parlamentarischen Verwaltungskontrolle attestiert der Dublin-Haft daher, «ein sehr wirksames Mittel zur Sicherstellung der Ausreise» zu sein.

Menschen im Dublin-System

Aus den Gesprächen mit Inhaftierten, mit Angestellten der Haftanstalten und der Migrationsbehörden wird allerdings deutlich, dass eine sichergestellte Ausreise nicht zwingend bedeutet, dass sich die betreffende Person ihrer Zuteilung zu dem für sie zuständigen Staat fügt.

Die Inhaftierten zum Zweck eines Dublin-Transfers erleben diese Situation unterschiedlich. Viele Menschen verstehen nicht, weshalb sie inhaftiert werden und fragen sich, weshalb ihr Antrag auf Schutz zu Freiheitsentzug führt, der zudem meist in einer Institution des Strafvollzugs vollzogen wird.

Einige der interviewten Migrant*innen sind verzweifelt angesichts der Vorstellung, in ein anderes Land gebracht und damit von Familienangehörigen getrennt oder anschliessend in ihr Heimatland zurückgeschickt zu werden. Andere wollen sich dem Dublin-System nicht unterwerfen und kündigen an, nach erfolgter Ausschaffung wieder in die Schweiz zurückzukehren. Sie sind entschlossen, nicht in einem Land zu bleiben, wo es in ihren Augen kein würdiges Leben und keine Perspektive gibt. Wiederholt hörten wir die Anekdote, dass gewisse Ausgeschaffte schneller zurück in der Schweiz seien als die Polizist*innen, die sie «überstellt» hatten. Einige nehmen angesichts der prekären Lebensbedingungen in gewissen Staaten das Risiko einer Inhaftierung in Kauf – lieber leben sie in der Schweiz in Haft als bspw. in Italien auf der Strasse. Wieder andere schreckt die Aussicht auf eine erneute Inhaftierung allerdings ab. Sie wollen sich andere Wege suchen, vielleicht in ein anderes Land weiterreisen (Wyss 2019, Picozza 2017). Damit schafft das Dublin-System eine Mobilität, die es eigentlich verhindern will.

Im Gegensatz zu den Zahlen zu «Inhaftierungen» und «Überstellungen» zeigen diese Erzählungen, dass das Dublin-System nicht «Fälle managt», sondern dass es immer um Menschen geht. Menschen mit Plänen, Träumen, Erfahrungen, Ganz- und Halbwissen. Sie sind Töchter, Brüder, Eltern, Freund*innen. Und sie versuchen, mit, neben oder gegen die gesetzlichen und politischen Vorgaben das zu erreichen, was sie für sich und für ihre Angehörigen als wichtig und richtig erachten (interessant dazu Stephan Scheel). Auch wenn zwischenstaatliche Kooperation in einer nationalstaatlich organisierten Weltordnung die einzig sinnvolle Herangehensweise an die Themen Flucht und Migration darstellt, wird am Beispiel der Dublin-Haft augenscheinlich, dass derartige Systeme an ihre Grenzen stossen, wenn sie die Menschen ausblenden, um die es dabei geht (siehe Maiani 2017).

Migrationskontrolle zu welchem Preis?

Aus Sicht des Staates und der Gesellschaft, die Menschen einsperren, weil diese ihr Asylgesuch im «falschen» Land gestellt haben und die sich der Zuordnung gemäss den Dublin-Kriterien entziehen wollen, stellt sich eine grundlegende Frage: Wie stark sind wir bereit, Grundrechte und Grundfreiheiten von Menschen einzuschränken, um eine bestimmte Form von Kontrolle und Management von mobilen Personen durchzusetzen?
Die ausländerrechtliche Administrativhaft wurde in der Schweiz in der Ausnahmesituation der offenen Drogenszenen der frühen 1990er Jahre eingeführt, um gegenüber abgewiesenen Asylsuchenden, die sich am Drogenhandel beteiligten, ein zusätzliches Abschreckungs- und Repressionsinstrument zu schaffen (vgl. Majcher und de Senarclens 2014). Dass eine Variante dieser Haftform zwei Jahrzehnte später dazu verwendet würde, jährlich über tausend Personen zu inhaftieren, weil sie nicht in den ihnen zugewiesenen europäischen Staat ausreisen wollen, hatte damals wohl niemand erwartet.

Christin Achermann ist Professorin für Migration, Recht und Gesellschaft an der Universität Neuenburg und leitet mit Stefanie Kurt das nccr-on the move Projekt „Governing Migration and Social Cohesion Through Integration Requirements: A Socio-legal Study on Civic Stratification in Switzerland“.

Bibliographie:

– Guggisberg, Jürg, Abrassart, Aurélien und Bischof, Severin (2017). Administrativhaft im Asylbereich. Mandat ‘Quantitative Datenanalysen’. Schlussbericht zuhanden Parlamentarische Verwaltungskontrolle. Bern: Büro für arbeits- und sozialpolitische Studien BASS.
– Hruschka, Constantin und Nufer, Seraina (2017). Erste Erfahrungen mit der neuen Dublin-Haft. Jusletter 22. Mai 2017.
– Maiani, Francesco (2017). The reform of the Dublin system and the dystopia of ‘sharing people.’ Maastricht Journal of European and Comparative Law, 24(5), 622–645.
– Majcher, Isabelle und de Senarclens, Clément (2014). Discipline and Punish? Analysis of the Purposes of Immigration Detention in Europe. AmeriQuests, 11(2).
– Picozza, Fiorenza (2017). Dublin on the Move. Transit and Mobility across Europe’s Geographies of Asylum. movements. Journal for Critical Migration and Border Regime Studies, 3(1).
– Scheel, Stephan (2019). Autonomy of migration? : Appropriating mobility within biometric border regimes. Abingdon: Routledge.
– Wyss, Anna (2019). Stuck in Mobility? Interrupted Journeys of Migrants With Precarious Legal Status in Europe, Journal of Immigrant & Refugee Studies, 17(1), 77-93.